北周时候，有一位名人叫杨尚希。他从小刻苦求学，孜孜不倦，后经人推荐，进入太学，有机会通晓经书，造就了超人的学识，因此素质极佳，朝廷也非常器重他。在北周历明帝、武帝、宣帝三朝，他长期担任要职，是国家不可多得的栋梁之才。

后来，隋文帝取代了北周政权，杨尚希对隋文帝也是忠心耿耿。隋文帝一切恢复汉制，完全改变北周鲜卑族政权的统治办法，以适应广大汉族人的愿望。其中有一项是重新划分行政区域，设立州郡。

但是，隋朝设立的州郡比秦汉时期多了一倍，有些地方甚至方圆不到一百里，就设几个县，不满一千户人家的一块地方，却要分属两个郡来管辖。这样，官府机构当然也相应增多，官员和吏卒也成倍增加。每年国家要付出的俸银和官府的开支，一个地方就是几万两银子，这简直使国家不胜负担。

杨尚希对这种情况深为忧虑，就向隋文帝报告了自己的意见：

“这种州郡过多的情况好比是十只羊却派了九个人来放牧，完全没有必要。当务之急是把重要的州郡保留下来，闲置的州郡撤并掉。这样，对国家来说，地域、人口还是这么多，每年的租调、粮食、布匹等项收入不会减少，而开支却可以大大节省。并且可以把能派用场的贤才能人，安排到需要的地方去，办事效率可望明显提高。”

隋文帝接到这份报告，详细地研究了一遍，十分赞许。于是，就按照杨尚希的建议，撤销、归并了许多州郡，收到良好的效果。

隋朝初年，在杨尚希等人的忠心辅佐下，隋朝的政权很快得到了巩固。

“十羊九牧”这个成语是说，十只羊，九个放牧人。旧时以民为羊，以官为牧人，比喻民少官多。后来也用于比喻使令不一，无所适从。

成语出自：《隋书·杨尚希传》